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【调研精品】关于黑龙江省农村“两权”抵押贷款的考察报告

江门政研 2019-11-24 12:57:28


开展农村土地承包经营权和农民住房财产权(以下简称“两权”)抵押贷款是我国农村土地制度改革和农村金融体制改革的重要制度创新。黑龙江省是农业大省,涉农资金需求旺盛,但限于抵(质)押物的缺乏,农民融资存在着瓶颈。自启动农村“两权”抵押贷款试点以来,黑龙江省通过搭建一个平台、构建两大系统、完善三大功能、建立四个机制,有效盘活了农村资产,破解了农民融资问题。截至2016年6月末,全省试点农地抵押贷款余额71.8亿元,排全国首位,占全国贷款余额(134亿元)一半以上;农房抵押贷款余额6.2亿元,排全国第五位。


调研组在齐齐哈尔召开农村“两权”抵押贷款工作座谈会


一、主要做法

2015年,国务院启动农村“两权”抵押贷款试点工作, 黑龙江省15个县(市、区)成为农村土地承包经营权抵押贷款试点,3个县成为农民住房财产权抵押贷款试点。2016年以来,黑龙江省建立了由12个省级部门组成的试点工作推进小组,出台了《黑龙江省农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点实施方案》,全面指导推进全省“两权”抵押贷款试点工作。黑龙江省“两权”抵押贷款试点主要做法有:

(一)搭建一个平台。为解决农村土地管理不规范的问题,各试点地区加快健全县、乡、村三级农村土地流转服务平台,明确各级土地流转服务中心职责,全面开展土地经营权确权、认证、评估、登记、抵押等工作,尤其是探索对新型农业经营主体规模化流转土地的确权颁证及抵押登记工作。克山县早在2009年就组建了县、乡、村三级土地流转服务平台,形成覆盖全县所有村屯的三级土地流转服务体系。方正县依托县、乡、村三级农村产权交易服务网络平台,整合农业、国土、林业等部门涉农资源,建立了农村产权、村庄地籍调查数据库,为全县开展农村“两权”抵押登记提供翔实基础数据。目前,全省已有9个试点县基本完成土地确权登记工作,1个试点县全部颁证到户,15个试点县全部建成农村产权流转交易平台。

(二)构建两大系统。为解决农民贷款程序复杂、环节多、时间长等难题,各试点地区在流转平台的基础上建立了两大系统。一是建立农村土地经营权、农村宅基地房屋权属登记管理系统,为开展“两权”抵押登记提供基础数据。二是构建农村产权流转平台与各银行的农村经营权抵押融资管理系统,为贷款农民提供网上申请、认证、登记、审核、评估、办理他权证书及贷款审核的“一站式”服务。方正县在农村产权交易中心九州现金网贴吧建立了金融超市,并在农村产权交易平台网站上设置九州现金网贴吧板块,为贷款农户和银行搭建起一个常态化的对接平台。

(三)完善三大功能。为破解“两权”抵押贷款评估难、担保难、处置难问题,各试点地区政府依托农村产权流转服务平台,健全价格指导、融资担保、抵押物流转及处置等三大功能,建立了完善的配套服务体系。方正县在农村产权交易中心成立三个分中心,实现农地抵押融资各环节无缝连接。一是资产评估服务中心。由县经管站按年度和区域发布土地交易综合指导价,经产权人提出申请,评估机构对农村产权单位或个人资产进行价值评估,并出具产权价值评估报告,为金融机构贷款提供准确参考。二是抵押担保服务中心。在农村产权价值评估的基础上,通过引入担保公司为“两权”抵押融资提供担保,提高金融机构贷款抵押率,降低贷款违约风险。三是收储拍卖服务中心。当债务人无法偿还贷款时,收储拍卖服务中心对抵押物进行成本摸底、评估测算、收购及挂牌交易拍卖抵押物。目前已有8家融资担保公司、7 家资产评估公司和4家收储拍卖公司进驻产权交易中心并开展业务。

(四)建立四个机制。为解决试点推进过程中多部门协调问题,各试点地区强化“四个机制”建设。一是建立试点工作协调机制。试点工作被列入黑龙江省政府工作报告。分管副省长亲自组织召开试点动员大会并作工作部署,对试点工作给予了三次重要批示。各试点地区由政府主要领导牵头,建立试点工作推进小组,统筹研究解决工作推进中的问题,对试点进行督促检查。二是构建财政资金激励机制。协调各试点地区政府出台贷款贴息政策,建立政府支持的担保公司或风险补偿基金,扩大农业保险范围。克东县通过政府性担保公司以担保金放大5 倍为农地抵押贷款提供担保。三是创新金融产品管理机制。克山县规定贷款额度不超过土地经营权抵押认定价值的70%,贷款期限由贷款人按中短期流动资金贷款期限确定。成立土地价值评估小组,制定《区域土地基本价格参考表》,规定抵押人和抵押权人签订抵押合同后,必须经村流转服务站确认、乡镇流转服务中心审核。为拓宽抵押范围,克山县在“两权”抵押贷款的基础上,探索开展土地预期收益权、农民财产权益和村集体机动地抵押贷款新模式,取得较好的运行效果。哈尔滨市拟在“两权”抵押试点的基础上,推广“政银担”模式下的土地承包经营权抵押贷款业务,即在农业经营主体和金融机构之间,引入担保公司为抵押贷款主体融资增信,形成银行与担保公司风险共担机制,为抵押贷款降低成本并分担风险。四是建立抵押物处置协调机制。讷河市出台《农村土地经营权抵押物处置办法》,明确抵押物处置由农村产权交易服务中心具体组织、实施,并负责协调、监督和指导竞价、公告。克山县成立由金融、农经、司法、工商和乡村组成的联合小组,一旦出现不能按期还款情况,即将抵押土地经营权转包处置,利用处置收益偿还贷款本息。

此外,黑龙江省加强诚信体系建设,为“两权”抵押贷款营造良好金融环境。克山县立足长远,狠抓诚信体系建设。一是推行信用评级。成立全省首家农村信用信息中心,由县人民银行开展信用等级评定工作,分别评出信用乡镇、信用村、信用户,实行动态管理,以此作为申请信贷的信用依据。二是优化金融生态。成立由行政、金融和司法部门组成的金融监察办公室,加大对逃贷、骗贷等违法行为的打击力度,规范金融市场。


调研组在哈尔滨市阿城区农村产权交易中心调研


二、取得成效

(一)盘活了农民土地财产。试点地区以农地作抵押获得贷款的农户占全部贷款农户的7成,农地抵押贷款余额占农户抵(质)押类贷款余额的42.7%,分别比试点前提高17个百分点和8.8个百分点,农地抵押贷款已经成为试点地区农民贷款的主要方式。

(二)提升了涉农融资效果。农民获得贷款平均时间缩短为2天,是试点前的三分之一;金融机构对新型农业经营主体的贷款额度由试点前的最高1000万元提高到2000万元,对普通农户的贷款额度由试点前的最高10万元提高到50万元;农民抵(质)押贷款利率平均降幅达11%以上,并且“一次授信、三年循环使用”,提高了农民贷款的可获得性和便利性,使农民享受到了试点带来的红利。

(三)增强了金融机构积极性。全省已有政策性、国有及地方法人等三类共计 13 家金融机构参与试点,比试点前增加一倍。

(四)促进了新型农业经营主体的快速发展。试点地区新型农业经营主体总数已达到20215个,促进土地规模化经营面积达1923.9万亩,占试点地区耕地面积的48.9%,比试点前提高7.1个百分点。新型农业经营主体农地抵押贷款余额占比达到14.8%,比试点前提高了 6.1个百分点。

(五)提高了农民诚信意识。通过建立健全农村产权流转配套服务体系和诚信体系,农民抵押融资行为得到有效监督,农民土地流转行为得到进一步规范,农民诚信意识得到提高,有效防范了部分潜在贷款违约风险。据统计,因“两权”抵押融资导致的法院起诉或行政部门仲裁案件发生率比试点前下降了21%。


调研组在哈尔滨召开农村“两权”抵押贷款工作座谈会


三、几点启示

积极探索推进农村“两权”抵押贷款对盘活我市农村土地资产,增强农村土地资源效能,促进农业现代化加快发展具有重要意义。黑龙江省的经验做法,对探索推进我市农村“两权”抵押贷款很有借鉴意义。

(一)争取成为试点,解除法律束缚。黑龙江省选择农民土地流转意愿强、规模化经营程度高、基础条件成熟的地区(如方正县、克山县等)率先推进,试点工作取得较好的效果。我市可考虑争取基础条件较好的新会区和台山市成为“两权”抵押贷款试点。建议参照中央和省“两权”抵押贷款试点工作指导小组的架构,由人民银行江门市中心支行牵头,会同市农业局、市国土资源局等单位,成立专项工作小组,形成部门合力,积极主动争取“两权”抵押贷款试点,正式开展农村“两权”抵押贷款工作。

(二)加快确权颁证,明晰产权归属。权属清晰、权责明确是产权交易和抵押贷款的前提,要加快推进“两权”确权登记颁证。一是提高思想认识。各级各部门要将确权工作作为重要政治任务和农村综合改革的重要抓手。二是加强争议调处。进一步加强土地权属争议调处,推进土地权属争议数据库建设。对一些突出的共性问题,研究制定指导意见,形成农村调处机制,依法妥善解决确权中的矛盾纠纷,确保确权工作平稳推进。三是加强信息化建设。加快推进地籍信息化建设,建立土地登记信息动态监管查询系统,提高确权登记发证效率,实现确权发证成果互联共享。

(三)搭建服务平台,强化保障基础。黑龙江省试点的成功很大程度得益于其平台功能的完善以及运转的顺畅。我市在稳步推进确权登记颁证进度的同时,应将价格指导、融资担保、抵押物流转等功能纳入农村产权流转管理服务平台。一是建立数据库。依托我市的市、县、镇三级农村产权流转管理服务平台,建立农村产权、村庄地籍调查数据库,并实现平台与各银行金融机构的数据互联,为产权抵押建立数据基础。二是建立抵押物评估体系。制定规范评估机制以及评估标准,编制农村产权交易指导价格,引进专业化评估服务机构,培养评估人才。三是建立风险担保机制。设立政策性担保公司,积极引导农村金融机构研究开发新的担保方式,尝试农村产权抵押、农户联保、基金担保以及农保中心担保等担保机制。四是建立抵押物流转处置机制。引入收储拍卖公司,通过平台挂牌流转等方式,组织农村产权的流转招标拍卖、协议转让、挂牌交易,及时对逾期贷款的抵押资产进行处置。

(四)完善配套措施,加强政策扶持。农村“两权”抵押贷款是一项系统性工程,既要盘活农民土地资产、解决农民融资难问题,又要保障农民利益和金融机构信贷资产安全,这需要通过建立健全扶持措施,调动各类市场主体的积极性和创造性。一是提高金融机构发放“两权”抵押贷款的积极性。如对“两权”抵押贷款的经办行在支农再贷款、再贴现规模等方面给予政策倾斜;对“两权”抵押贷款实行资金成本差异化政策,对“两权”抵押贷款资金按低于其他贷款资金成本方法计价;提高风险容忍度的设定标准等。二是鼓励金融机构积极开发“两权”抵押信贷产品。推动县域涉农金融机构研发推广适合当地农业发展和新型农业经营主体需求的特色信贷产品,适当放宽贷款条件、简化贷款手续、降低贷款利率,提升九州现金网贴吧水平。三是发展农业保险,推广“政银保”合作模式,降低金融机构的信贷风险。通过减免税收、增加补贴等形式,对农业保险的亏损予以补偿,提高商业保险加大投入的积极性。

(五)建设信用体系,优化金融环境。一是加快农村信用体系建设。借助人民银行的征信系统和农户信用评级体系,大力开展信用户、信用村的评定,将评定结果作为“两权”抵押贷款发放的重要依据,对守信的农户可在授信额度、贷款利率等方面给予优惠。二是加快推进农村企业及个人征信系统建设,提高农村征信透明度,加强法制建设和宣传,增强农民的诚信意识与法律意识,借鉴克山县的做法成立金融监察办公室,加大对逃贷、骗贷等违法行为的打击力度,规范金融市场。


作者:中共江门市委改革办

编辑:邓颖欣





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